“城中村”改造调研报告
根据州委、州人民政府6月23日召开的我州“城中村”改造领导组会议精神和州委办公室关于做好“城中村”改造调研工作的通知要求，县人民政府及时抽调相关工作人员组成调研组，通过现场踏看、走访座谈、查阅资料、集中讨论等方式，对我县城“城中村”改造问题进行了调研，现将调研情况报告如下。
一、我县“城中村”的基本情况和基本特征
（一）基本县情
我县位于我州西部、澜沧江东岸，是我州的“西大门”。境内最高海拔2933米，最低海拔1130米，属北亚热带季风气候。全县国土面积2884平方公里，山区面积占93.8%，总耕地面积19.6万亩。全县辖4乡3镇，72个村委会和1个社区居委会，总人口17.9万人，其中农业人口16.1万人，占89.5%；少数民族人口占总人口的40.4%；全县有贫困人口3.6万人，占总人口的20.1%，是一个集山区、民族、贫困于一体的农业县，属全国592个扶贫开发工作重点县之一。我县财政总体较为困难，是一个山区小县，财政收入以农业为主，无大的产业支撑，外来人口少，属农业小县、工业弱县、财政穷县，2007年我县生产总值115263万元，农村经济总收入75260万元，农业总产值67760万元，工业总产值50550万元，全社会固定资产投资38870万元，财政总收入8866万元，其中：地方一般预算收入6133万元，全县社会消费品零售总额26011万元，农民人均纯收入1726元。多年来，县级财政收入以保工资为主，投入到县城基础设施建设中的财政资金极为有限。
（二）县城规划建设情况
1、规划情况
我县具有较好的交通区位优势，是滇西大通道上的一个重要节点。“西南丝绸之路”博南古道、老滇缅公路、320国道、大保高速公路、已开工的大瑞铁路自东向西穿过县城。县人民政府驻地博南镇，属于典型的山间坝子，平坝面积24平方公里。随着经济社会的发展和城市化进程的加快，近年来我县城的规划和建设规模逐渐加大。
由于受历史和投入等多方面原因制约，1984年第一次编制县城总体规划，远期规划面积1.3 km2，规划区域以目前的老城区为主，规划发展方向自老政府办公区向东发展；1990年进行了县城总规调整（修编），远期规划面积调整为2km2；规划发展方向：“自老城区向军产发展，逐步发展卫生队城市中心区，控制开发粮食局以北、卫生队路以南，新光街以南的良田”。1994年开始编制县城规划区控制性详细规划，该次规划对老城区的定位是：“旧城区本着‘长期控制、逐步改造’的方针，尽力挖掘潜力。新区开发以成片开发为主，综合平衡各项技术指标，力求达到节约用地，功能合理的目的”；1998年进行第二次规划修编，将远期控制面积扩大到5.7 km2，该次规划对老城区的定位仍维持1994年控规的内容；到2003年进行第三次规划修编，远期控制面积扩大到10 km2。
从我县城总体规划编制及修编的情况来看，在20年的时间里进行了三次规划修编，县城发展方向也是多次改变，先是在银江河以西的老城区发展为主，后来是在银江河以东自西向东带状发展；建设重心先是老城区，后来又向东偏移。2002年县城博南路建成后，把原曲硐镇、老街镇从地理区域上连为一体， 2005年老街镇、曲硐镇撤并建立博南镇，又从行政区划上将两镇划归在一起，县城发展格局也随之发生转变，原来自西向东发展方向转变为自北向南发展，城市重心也随之自北向南转移。
2、建设现状
1984年以前，我县城建设因无统一规划，布局比较散乱，新建的房屋多集中在新华街、新民街一带；1984年开始至今也只修建了连接老城区与军产的博南东路和连接县城与大保高速公路的博南路这两条城市主干道，形成了以博南路为主轴，博南东路为次轴的“T”字形的布置格局，主要建筑沿这个“T”字形两侧布局，大部分地段的建筑纵深不超过50m，在这个范围之外就是零星、杂乱建盖的原民居房屋。我县城建设现状是：县城老街部分建成区面积2.15 km2，新城区被老城区和民居包裹的“村中城”现状。
（三）我县城“城中村”现状
我县城是一个典型的依托农村村寨、在老城区基础上发展起来的小城市，随着城市建设的扩张，部分零散分布的村落慢慢和城市连接在一起，整个建成区以80年代、90年代的老建筑为主，长期以来因城市规划范围、城市道路格局和建设重心的转变，新城区被老城区包围，县城老街部分整个建成区面积2.15km2,其中新建区域面积0.71km2，老城区和农村村庄面积1.44km2。
我县城属一个农业小县城，是依托农业村庄发展起来的。按照县城总体规划，我县的“城中村”主要分为如下几类：
一是老城区。老城区建设时期介于无规划的无序建设状态和初步编制规划这段时期，主要涉及老街社区的新华街和新民街两个部分，从现状看，主街道新华街和新民街市镇基础设施相对配套，道路宽度在7m—12m之间，基本能满足车辆和行人通行需求；其它巷道较为狭窄，无相关配套设施，通行能力差，房屋以早期的土木或砖木结构为主，建筑密集，路网建设严重滞后，电力、电讯线路杂乱，缺乏公共绿地，区域总占地面积约0.45km2，有住户1754户4558人，房屋建筑面积约16万m2。
二是位于新建设区域边缘的“城中村”。原来散乱地村庄，因城市规模扩大后和新建区域连接在一起，对新区形成包围之势，主要涉及新光街七、八两个村民小组，街子房，河东街，车站村几个部分。该部分村落由于和新建成区紧邻，新区公共基础设施能够完全覆盖或基本覆盖其村落范围，其主要道路以新区主干道为主，村内巷道依然属农村道路布局，只能满足基本通行功能。该部分村落区域总占地面积0.5km2，有住户1925户3556人，房屋建筑面积约6.7万平方米。
三是未来将成为“城中村”的村落。2004年县城总体规划从原来的5.7km2扩大到10km2后，将原来纯属农村村庄的曲硐村、曲硐新村、中屯村、苏屯村的罗屯自然村、胜泉村的甸板第五村民小组,纳入到县城规划区范围，使之变成了县城总体规划中的“城中村”。这部分村庄仅只是广义的“城中村”，不论其生产方式、生活方式，还是市政基础设施建设都还是完全意义上的农村村庄，区域总占地面积0.64km2，有住户3585户11541人，房屋建筑面积约46万平方米。
从共性方面看，这些“城中村”均有如下共同特征：一是基础设施薄弱。二是违法用地、违法建设严重。三是环境卫生恶劣。四是安全隐患较多。
从个性方面看，这些“城中村”还有以下个性特征：一是我县城是“西南丝绸之路”博南古道上的一个重要节点，部分村庄（如曲硐）具有很深厚的文化底蕴，有很高的保护与开发价值，需要很好地加以保护。二是对制约城市发展、又在规划干道和新区建设重点区域内的“城中村”（如车站村北段）需要进行改造和部分拆除。三是对市政基础设施和公共基础设施相对配套、适当完善后基本能够满足要求的（如老城区）就有针对性的进行改造。
二、我县“城中村”改造的方法、措施和建议
（一）改造方式
根据我县“城中村”的特点，我县“城中村”改造应遵循：保护开发一部分、城市干道建设带动一部分、规划控制一部分、老城区恢复改造一部分的原则进行。
1、保护与开发。曲硐村具有良好的交通区位优势和丰富的温泉资源，有丰富的历史文化、民族文化、建筑文化、饮食文化、核桃文化底蕴，要坚持保护与开发并重的原则，在“城中村”改造过程区别对待，采用丽江古城保护与开发的方式，对曲硐古村落和老城区部分具有文化底蕴，反映地方发展历史的建筑进行保护。对这个类型的“城中村”要尽快编制保护与开发规划，根据规划有目的地进行改造。
2、城市路网建设。县城骨干道路建设滞后是形成目前建筑格局混乱的一个重要原因，超前做好规划区范围内路网的主干道建设是彻底改变这种面貌的根本方法，在“城中村”改造过程中应尽快实现县城总体规划中近期道路建设的目标，实现“棋盘式”道路布局，扩大市政和公共基础设施覆盖面，缓解区域压力，避免出现新的“城中村”。
3、编制详细规划。没有规划就没有监督和管理的依据。要真正做好“城中村”改造，避免在城市发展过程中出现新的“城中村”，必须规划先行，结合片区特点和县城总体规划近期、远期建设目标，需要编制修建性详细规划的地方就一次性编制修建性详细规划，尚不需编制修建性详细规划的地方就编制控制性详细规划，用以指导日常管理改造，真正把“城中村”改造工作做实、做到位，在改造好现有“城中村”的同时，避免出现新的“城中村”。
4、老城区改造。老城区是一个城市发展历史的见证，随着城市发展思路的转变和对市政、公共基础设施需求的提高而形成，老城区改造不能大拆大建，还是应该在原有布局的基础上进行适度改造，应以改造为主、拆除为辅。对地区发展历史有代表性的建筑物应尽量保留，对违法占用、违法建盖的坚决予以拆除。
（二）改造步骤。
“城中村”改造不是一朝一夕就能完成的，它需要一个长期的过程，结合我县实际，宜分类分期分步骤实施。
1、近期改造。近期以五年至十年的时间完成以下几项工作：一是加强曲硐小城镇的保护与开发。按照“一年启动，二年掀高潮，三年见成效，四年出特色”的要求，科学规划，着力把曲硐建设成为群众富裕、人居和谐、环境优美、设施配套、功能齐全、独具魅力的一体化特色民族文化旅游精品小镇。二是加强对县城建设近期发展的区域进行改造建设。用十年左右的时间，按照县城总体规划，完成规划的南部区域（银江河以东、中屯河以北，博南东路以南，面积约2.2km2）路网的骨干道路建设、银江河治理及沿河道路建设和部分村庄改造，使我县城初具规模。三是编制完善各类规划。结合总体规划，遵循科学规划、合理布局、统一建设的原则，编制县城规划区内所有“城中村”详细规划，同时编制与之相配套的道路系统、绿化设施等市政设施建设改造规划和土地利用规划等专业规划，认真解决好城市发展“两张皮”的问题。
2、中期改造。中期以十年至十五年的时间完成紧靠建成区的“城中村”改造：一是老城区改造。老城区已完全纳入县城总体规划，编制老城区改造规划，按照城市标准对老城区的市政公共设施进行建设和改造，实行统一的城市管理模式，使之彻底融入现代化城市。二是新光街、街子房、车站路、新光第七、第八村民小组、中屯村的改造。该部分区域的共同点是紧邻建成区中心，区位和交通条件优越，改造条件相对成熟。结合编制完成的规划和各自特点，采用充分整合资源，多元化投融资政策，实行政府调控与市场运作相结合的手段，把改造、开发有机结合起来，通过市场运作，用优惠政策激起投资者的投资兴趣，吸收民间资本，引入市场竞争机制，让经济组织、私营企业、民间资本和招商引资等各类开发主体共同参与到“城中村”改造工作中来。
3、长期控制。各职能部门要严格把关、严格控制，制止各类违法用地和违章建设，避免在改造的同时出现新的“城中村”，加大今后改造的成本和难度。根据编制完成的规划，在日常管理过程中加强管理、加强监督，逐步把分散居住的自然村落改造为集中居住的村庄，结合《我州农村住房适用图集》的推广，根据各自特点、位置及区位情况严格控制建筑风格和建设要求。
（三）方法措施。
1、加强领导，明确责任。“城中村”改造有利于合理利用城市土地，优化城市空间布局，有利于改善广大居民的生活环境，提升城市整体形象，有利于拉动经济增长，推动全县经济发展和社会进步，是一项功在当代、利在千秋的民心工程。
一是加强组织领导。各级各部门必须高度重视，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，把现有“城中村”的改造和避免新的“城中村”出现列入重要议事日程，切实加强领导，做到认识到位、领导到位、组织到位、政策措施到位。要制定改造规划、年度计划和具体实施方案，并将这项工作列入目标责任考核，狠抓各项政策措施的落实。
二是明确责任。明确“城中村”改造、建设、管理过程中各职能部门和改造主体的责任，各职能部门要结合各自职能加强监督、管理、指导，要加快县城路网建设，特别是主干道和市政公共基础设施建设。
2、整合资源，多措并举。“城中村”改造经济成本巨大，资金投入涉及到征地、拆迁、安置、建设等各个环节。若全部由政府投入，在短时间内进行全面的大规模的“城中村”改造难度很大。
一是充分调动群众的积极性。群众是“城中村”改造的主体，必须充分调动群众的积极性，让群众自觉参与到“城中村”改造工作中来，发挥其主体作用，才能把改造工作真正落到实处。
二是发展经济形成城市支撑产业。“城中村”改造不能就改造来谈改造，要把城市经济发展与城市建设这两件事抓紧抓好，通过城市支撑产业的培育推进城市化进程。
三是政府调控市场运作多元化投融资。“城中村”改造是推进城市化的大事，也是城市化进程中的一件难事。只有把政府调控与市场运作相结合才能解开这一难题。单靠某一方面的投入是不够的，必须多元化融资，除可采取群众筹资一部分，银行贷款一部分，政府补助一部分外，还要用优惠政策激起投资者的投资兴趣，以此吸收大量的民间资本，从根本上解决改造资金缺口的困难。
3、以人为本，政策保障。“城中村”改造必须按照科学发展和统筹城乡发展的思路，充分尊重“城中村”的历史和现状，保护本地居民和外来人员的合法权益，认真做好拆迁安置、就业和社会保障、集体资产处置等各项政策的梳理、衔接和配套。
一是土地使用政策。“城中村”改造必然涉及土地权利的处理，现实工作当中由于土地承包后土地使用权划分到私人所有，私人建房只能在自己拥有使用权的土地上，在村庄中要求统一规划、统一建房、集中布局，用地协调难度大，基本不能对集体土地使用现状进行调整，必须积极探索所有权不发生变更的土地运作政策，加快“城中村”改造步伐。
二是就业及社会保障政策。创新户籍制度，为“城中村”居民充分享受城镇社会保障政策创造条件。“城中村”村民就业问题，应当纳入城镇就业体系通盘考虑，加强就业技能培训，提高就业竞争力，享受与城镇失业人员和就业困难人员同等待遇。在“城中村”改造过程中，适当提高土地征用补偿费的给付标准、个人适当缴费等办法，将村改居人员逐步纳入城镇社会保障体系，在农村低保的基础上，失地农民中符合条件的困难户，可享受城镇居民最低生活保障政策。
4、科学规划，有序推进。遵循科学规划、合理布局、统一建设的原则，制定与城市总体规划衔接配套的“城中村”改造规划和实施方案，是加快“城中村”改造步伐的首要前提。
一是科学制定“城中村”改造规划。切实做到改造与建设有机结合，拆迁总量与城市建设总规模的大致平衡。充分考虑到居民的承受能力和城市外来人口对住房的基本需求，积极稳妥地推进“城中村”改造。
二是因地制宜实施改造。由于各“城中村”的基础条件和所在区位不同，应区别对待，改造方案宜采取“一村一案”的办法，具体改造方式也要灵活多样。
（四）经费测算。
1、主干道、市政公共基础设施建设。我县城近期建设的主干道主要涉及车站路、银河路、永泰路、博闻路等11条道路（见附表），道路总长13081m，总面积465072m2，估算投资2.3亿元。银江河治理及沿河道路建设，估算投资8000万元。两项合计3.1亿元。
2、规划编制。我县城规划区范围内未编制控规和修规的区域面积约为941ha；现急需编制规划的区域是：老城区，面积约为45ha，改造规划约需规划编制经费90万元；新光街七、八两个村民小组，街子房，河东街，车站村，苏屯村，胜泉村，曲硐新村面积约为160ha，村庄规划约需规划经费320万元；曲硐老城区保护与开发规划面积约为200ha，保护与开发规划编制约需规划经费为200万元。合计约需规划编制经费610万元。
3、建设改造。我县城整个规划区涉及“城中村”住户7264户，房屋面积68.7万平方米。建设、改造过程中急需建设和改造的区域有：一是曲硐老城区，按一体化特色民族文化旅游精品小镇标准进行保护与开发，约需建设资金5亿元；二是老城区，需拆除和改造各类房屋600户968幢，约需改造资金2.9亿元；三是建成区边缘，需拆除和改造各类房屋692户1128幢，约需改造资金3.4亿元。合计约需建设和改造11.3亿元。
四、对 “城中村”改造的建议和相关请求
1、规划资金。要改造“城中村”和避免新的“城中村”形成，必须坚持规划先行，编制总体规划区域内片区建设修建性详细规划、改造规划、规模相对较大村庄的村庄规划、古村落保护规划，规划编制需要大量的资金，地方政府很难独立承担，建议州财政列入专项资金，用于“城中村”改造规划编制。
2、建设资金。一是对主干道、市政、公共基础设施建设项目，由地方政府按市场运作的方式进行建设，州级按照一定的投资比例给予补助。二是对值得开发与保护的区域，由州级列入专项补助；三是结合《我州农村住房适用图集》全面推广的契机，把“城中村”改造和图集的推广结合起来，对新建、改造行为给予一定补助。
3、政策方面。一是社会保障。建议把户口县城规划区范围内的人员统一纳入城镇居民社会保障体系，符合标准的均能享受社会保障。二是金融政策。在“城中村”改造过程当中，给业主和改造主体予以金融方面的支持。三是户籍政策。建议户口“城中村” 改造范围内的人员，无论是农村居民还是城镇居民统一按城镇居民享受城镇居民的权利，但在生育政策上给予区别对待。
附：1、调查表
2、近期建设道路情况
3、县城规划区周边村落分布图
4、主城区及其周边村落照片
“城中村”改造调研组
二○○八年六月三十日 |