作者白万纲：华彩母子公司管控咨询集团董事
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在1998年之前，公司上市首先需要经政府审批。国家对上市发行股票采取指标额度控制，由政府部门和地方政府推荐上市预选对象，而不是按照业绩挑选企业上市。而指标分配的重点是负债率较高的国有企业，上市成为解决国有企业困难的一种手段。
直到1998年《证券法》颁布，公司上市从审批制度改为核准制。作为由审批制向注册制过渡的执行程序，核准制虽然有了很大规范，但在发行规模、定价、方式、上市时间还是由政府部门决定，并没有通过立法将证券发行责任和权利放回市场，行政垄断的色彩依然浓厚。
处于经济体制转轨时期的国有企业集团重组上市残留着旧体制的痕迹，特别是母公司分立重组上市的方式存在不少问题。
◇ 国企改制上市多数是“形至而实不至”。大多数的国有企业集团都是以行政授权的方式组建的，由于历史包袱沉重，非生产经营系统庞大，创利水平低，不可能直接申请上市。为了取得上市资格，通常企业会采取包装重组的办法，把核心业务和优质资产集中起来，设立一个新的子公司，由子公司挂牌上市。这样就将大量的辅助、服务人员和无效业务剥离出来，成为非上市部分。这样不可避免的造成非上市公司的极大困难，呈现整体亏损的局面，又会迫使母公司从上市公司找补偿，从而造成母公司与上市公司的矛盾。
◇  很多上市公司的表现不像一个独立的经济实体，其运作更像是一个政府部门；从对企业集团的管理来看，国资委成立前，由于国有企业出资人职能由多部门行使，政府部门不仅干预母公司的经营，还通过人事安排、行政审批等方式直接干预母公司控股的上市公司。以人事管理为例，尽管集团在形式上可以按程序依法任免经营者，但实质上是政府部门确定上市公司的董事长、总经理等主要领导人。这种做法剥夺了母公司的股东权，降低了母公司的控制力，实质上架空了母公司，限制了母公司功能的发挥。
 
（图：上市公司的监管）

◇  上市公司管理层由省级或地方政府任命，这表明他们不是向股东负责，而是向地方政府负责；在大多数国有控股的公司，监事会主席、监事都由企业内部人员担任，他们在党政职务上都归公司董事、经理领导，党委书记基本上都兼任董事长或副董事长。这种下级监督上级、内部人监督内部人的体制，决定了监事会难以有效地发挥监督作用。
与这种体制完全不同的是稽察特派员制度。稽察特派员由国务院外派，对国务院负责；稽察特派员不曾在被监督企业、行业工作，与被监督企业无利害关系，可以有效发挥监督作用。
◇  上市公司没有能力或不愿意与其控股股东在人员、财务和资产上分开，这些控股股东多数是上市公司过去的主管部门；
◇  上市公司与控股股东之间存在利益冲突，从而导致中小股东的利益受损。

《萨班斯—奥克斯利法案》的借鉴意义
美国在安然及数次财务舞弊丑闻爆发后，全国上下掀起了改进会计监管体系的讨论热潮，其中以《萨班斯—奥克斯利法案》(又称SOX法案)为改革的主要措施，该法案对美国《1933年证券法》、《1934年证券交易法》作了不少修订，在会计职业监管、公司治理、证券市场监管等方面作出了许多新的规定，其中最重要的一项重要内容就是关于增进独立性的措施。
按照证券市场会计监管理论，上市公司董事会中需引入一定数量的独立董事，由独立董事主导管理层，这样可以建立制衡机制，防止公司管理层舞弊。然而在SOX法案之前，独立董事的已经丧失了自身的独立性，试想，一位兼具熟人身份独立董事又如何会冒着失去丰厚津贴的风险，向自己的高管朋友提出质疑呢？ SOX法案强化了审计委员会的职责，首先规定了审计委员会的每一位成员应是公司董事会的成员，除其以审计委员会、董事会或董事会的其他专门委员会成员的身份外，不可以接受公司的任何咨询费、顾问费或其他报酬，也不能是公司或其任何子公司的关联人，以确保委员会的独立性。 
    作为政府部门，美国证券交易委员会(SEC)与国会一样，有着受大型事务所资助、牵制之嫌。SOX法案的另一项重要内容就是成立一个独立于美国注册会计师协会的监督机构——公众公司会计监督委员会(PCAOB)。PCAOB属于非营利法人组织，但不属于政府机构，其多数成员将由非注册会计师担任。这个公众组织的成立使监管体制明显有了政府干预的性质，不少学者认为，这预示着美国会计行业监管由行业自律时代进入政府监督时代。 
 
（图：美国证券市场的管理制度）
一直以来，有一种强势的论调是中国政府对企业的干预过多，使得行业自律组织的作用无法发挥。随着市场经济体制改革的深化，政府职能应该逐步推出市场，转向宏观调控，对国有企业的审计监督也应该逐渐隐退，将这个职能全部交给独立审计机构开展。然而，SOX法案的出台可以给我们的借鉴是,完全的行业管制显然也同样存在着弊端，倘若将会计监管完全由政府转向自律势必重蹈美国覆辙。在中国，政府是独立性最强的机构，其监管作用的发挥将比其他组织更彻底，因此，政府对监管不能单纯地完全退出，而应是政府管制与行业自律相结合，既有政府的适度干预，又有注册会计师协会的规范，政府与自律组织分权管理。

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