要理解扁平化，先得从与扁平化相对应的一个词“层级结构”谈起。一个企业，其高层、中层、基层管理者组成一个金字塔状的结构。董事长和总经理位于金字塔顶，他们的指令通过一级一级的管理层，最终传达到执行者；基层的信息通过一层一层的筛选，最后到达最高决策者。当企业规模扩大时，传统的有效办法是增加管理层次，随着管理层次的增加，企业内部大幅度增长的层次和环节会使信息传递及其缓慢，并逐级被过滤和扭曲，严重的削弱组织的运行效率。为了应对这种矛盾，现代企业在组织模式上，通过加大管理幅度而减少管理层次，金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式。这种组织构架下实现的扁平化管理就使企业内部管理效率得以提高，同时增强企业适应外部市场快速变化的能力。

2005年12月29日铁道部令第25号文《铁路建设工程质量管理规定》第三十条“施工单位必须按照投标承诺和合同约定，设置现场施工管理机构，确定项目经理、技术负责人和质量负责人，明确其质量责任，并按规定在工程档案中明确记载，且未经铁路建设单位同意，不得更换。施工单位现场应实行扁平化管理。”

铁道部作为政府主管部门，从铁路建设项目实施的客观要求出发，提出施工企业现场项目部应实行扁平化管理。既是在市场经济条件下对铁路建设项目组织管理的要求，也是通过铁路建设施工合同间接的向铁路施工企业提出了要求。施工企业要在当前铁路建设这个“大蛋糕”上分得份额，就必须认真思考和应对“扁平化”管理的要求。

二、当前铁路建设施工项目现状和存在的问题

1984年，由日本大成公司承建的我国云南鲁布革水电站引水系统工程的成功实施，在当时的中国形成了强大的“鲁布革冲击波”，以《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发〔1984〕123号）发布为标志，我国开始了基本建设管理体制的改革。二十多年来，建设施工企业以“项目法施工”为突破口，一是加快企业经营机制的转换，围绕项目管理的需求，进行企业施工生产方式的变革和内部配套改革；二是在工程项目上按建设工程产品的特性及项目的内在规律组织施工。针对施工企业“多项目”同时管理的客观实际不断探索，到目前以《建设工程项目管理规范》（GB/T50326—2006）的颁布实施为标志，基本形成了“工程项目管理”这一施工企业组织建设项目施工的新模式。这种管理组织模式的不断完善和发展，大大提高了企业的市场竞争力和项目组织实施能力。但是，面对当前我国大规模、高标准、大标段的铁路建设形势要求，施工企业由于企业母子公司关系固化，项目组织管理模式僵化，仍然暴露出施工资源组织能力不足、项目管控能力和安全质量保证水平相对不适应的矛盾，不能适应当前完成30亿元/天的铁路建设施工任务的要求。

1、当前施工企业现场项目组织管理模式。目前铁路施工企业项目的组织管理模式，主要是以（局）集团公司一级来投标并组织现场指挥部，企业下属的各子公司组成项目经理部下辖作业队来组织施工，属于三级项目管理模式。有的单位子公司项目部还下设工区，形成四级管理。虽然目前在某些铁路建设项目现场（如武广客运专线铁路、京沪高速铁路）在扁平化管理要求下，施工企业逐步调整了项目组织模式，变成集团公司组织项目经理部、各子公司组织工区或分项目部并下辖作业队的管理模式，但在项目的具体运作上，大多数企业的工程项目部还远未形成一套完全符合扁平化管理要求的项目组织模式和运行机制。

按照“项目法施工”的要求，项目经理要对项目的合同承诺兑现、合同目标的实现负全责。项目经理必须具有在全项目调配资源，在全项目统一安排施工组织和过程控制标准的权力。项目经理要实现这样的权利，一是项目所有资源的组织，应该是项目部直接通过内部调配或通过分包合同来获取队伍、设备等资源；二是对工程项目产品实现过程的关键环节承担策划和监控的责任，包括设计交接桩与复测、图纸审核、实施性施工组织设计制定、重点工程施工方案和专项方案的制订、技术交底、重要部位的隐蔽工程检查和工序验收等。前面提到的（局）指挥部—（处）项目经理部—作业队模式，往往是（处）项目经理部受项目指挥部和本单位机关的双重领导。指挥部要围绕工程项目产品实现的要求落实对项目经理部的组织意图，当两级项目意见不一致时，都需要（局）总部组织下一级（处）总部领导来协调。在日常的施工管理分工上，（局）指挥部的施工组织设计往往处于“指导性”的地位，项目现场实际的组织是各项目经理部分段独立负责。指挥部对项目资源调配和过程控制职责的履行一般停留在协调、指导、检查的层面。指挥部要实现对下属的几个项目经理部之间资源的调配，要对项目过程进行直接的预控，几乎是不可能的事情。这样的情况就不能说是“扁平化”管理。所以说，项目是否属于扁平化管理，不在于项目机构的名称如何变化，不在于项目的分级层数是否得到压缩，而在于项目实际的资源配置、调配权和过程控制、安全质量管理责任有没有被实质性地转移到项目第二级甚至更低层次的管理机构头上。

2、当前铁路建设项目施工队伍组织管理模式。建筑市场培育和完善三级市场主体，使工程项目以合约管理为纽带，通过施工总承包和专业分包、劳务分包企业协调配合，形成项目施工管理组织体系是建筑市场发展的根本趋势。但是，近年来随着我国基本建设规模的不断发展，专业分包特别是劳务分包主体层次发展严重滞后，“包工头”基本成了建设施工项目基层作业队伍的管理主体。造成建设项目施工一级企业中标、二级企业管理、包工队施工的局面，严重影响了建设市场的持续健康发展。早在2003年，我国建设行政主管部门就提出“三年内消灭包工头”的建设市场改革发展目标，以培育建筑市场以施工总承包为主体，专业承包为支撑，劳务分包为基础的梯次分明、搭配协调的三级市场主体格局。但是，目前的实际状况是，施工总承包企业由于生产经营规模的快速扩张，工程项目几乎70%以上的施工劳力都要使用外部劳务，有些新进入铁路建设市场的企业，施工队伍甚至是100%的依靠外部劳务。对外部劳务的使用主要通过工程分包、劳务分包、工序分包等组织形式。而当前建筑市场具备资质的劳务分包企业的数量、管理能力、资源配置水平，远远不能满足施工总承包企业和专业承包企业的需求，这就使“包工头”成了建设项目施工队伍组织和管理的主体。在我国大规模、高标准铁路建设市场这种矛盾及其造成的危害更加突出。

包工头没有资质，其行为不受建设市场法规的约束，唯一的制约手段就是通过分包合同所规定的经济利益约束。“包工头”或者不合格的劳务分包企业，为了能够揽到活干，在与项目进行合同谈判时，不论工程项目提出什么要求，往往都会满口答应。但是真正进场干活，不论是施工机具、人员还是管理能力，都与原来的承诺大相径庭，难以兑现。施工过程中，一旦项目施工组织设计出现工期调整或者由于客观条件限制需要加大施工投入时，它们往往不是从项目施工需要出发考虑如何配合工期推进，而是先算自己的经济账，有的甚至借机要挟，讨价还价，大大增加了工程项目工期控制的难度和风险。

3、当前铁路建设施工项目面临的主要问题及其分析。铁道部近年来下大力整治施工单位“项目管理与施工现场脱节”现象，所谓的“项目管理与施工现场脱节”，一方面是在对施工企业项目部进行检查时，铁道部、建设单位要求的管理内容，施工单位都能提供相应的策划和实施证据。比如就完善项目安全生产管理体系的要求而言，施工单位项目部有机构、有人员、有制度、有方案、有交底、有检查。但是另一方面，施工单位项目部的这些看似完善的管理体系，却在施工现场作业层的规范作业程度上，看不到它所应该产生的作用。即所谓的“项目管理与现场作业脱节”。

经过大量的项目现场检查发现，造成施工单位“项目管理与施工现场脱节”现象的原因，一是施工企业项目部管理体系的有效性和效率不足！项目部作为一个管理系统，其产出的管理效力，不足以满足施工现场过程控制的需求。二是因为“包工头”的存在！这种情况下，一方面由于其整体素质的局限，决定了现场操作管理的低水平。更主要的是，包工头由于利益的驱使，会在项目部的管理与作业层之间起到“防火墙、过滤器”的作用。包工头会按照自己的判断与价值取向，决定屏蔽还是放行那些来自项目部的管理指令向作业层人员的传递。可见，由于我国建筑市场劳务分包企业培育发展客观情况的制约，工程项目“包工头”的普遍存在，造成了施工企业项目管理责任“被迫”向“包工头”的转移。使得建设工程项目从一定程度上存在特级企业中标、一级企业管理、包工头水平施工的趋势。如果说施工企业局处两级之间管理责任的转移带来的对项目实现扁平化管理的影响，还能通过强化内部行政手段予以弥补和消除，而“包工头”所带来的项目管理责任的转移，就成了施工企业项目部扁平化管理的“硬伤”！这种情况下，铁道部所推进的标准化管理就缺乏实施的组织保障。会使施工项目的工程进度、工程质量和施工安全面临失控的状态。

在工程质量管理方面，经过铁道部的统计，近年来铁路工程出现质量事故的工程，其施工大都存在违法分包的因素。一方面施工单位存在以包代管、只包不管、包而不管的现象，这就把工程的施工标准控制责任很大程度上交给了分包单位甚至“包工头”，严重的转嫁了质量控制责任，降低了工程施工质量控制标准；另一方面，“包工头”由于没有被有效约束和受短期利益驱使，偷工减料、粗制滥造行为给工程质量埋下隐患。有的包工头甚至利用铁路建设市场“严禁违法分包”的管理要求，当工程项目在结算支付上不能满足其要求时，以分包合同或者自己偷工减料造成的质量隐患为要挟，扬言向建设单位举报施工单位。不但降低了施工单位质量控制水平，也加大了企业的市场信用风险。

在安全生产方面，“包工头”为节约成本，往往不按照专项安全技术方案要求配备必要的安全防护设施，不执行必要的工序控制措施。由于其自身管理水平的局限，安全生产意识淡漠，对施工作业人员的安全培训教育、特种作业人员持证上岗、现场作业危害告知、伤亡事故预防应急等不能实施有效的控制，甚至为减少投入，在有关安全生产方面弄虚作假、敷衍应付，严重影响了项目施工的安全生产控制能力。